Il debutto del Milleproroghe

Il Decreto Milleproroghe è un Decreto Legge adottato al fine di prorogare diverse disposizioni legislative in scadenza. Non si tratta di un passaggio, per così dire, "obbligato" alla stregua della Legge di Bilancio (la cui formulazione è invece prevista dalla Costituzione), ma è divenuto negli anni una sorta di "consuetudine", a far data dal 2001. A partire da questo momento, il Decreto è stato emesso con frequenza annuale e, talvolta, semestrale (nel 2003 e nel 2006). Addirittura, nel 2004 ci sono state due emanazioni a distanza di meno di due mesi. 

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Nel tempo anche il contenuto è andato modificandosi o, per essere più precisi, ampliandosi: nel 2001 il provvedimento conteneva solamente 9 articoli, mentre il più recente (29 Dicembre 2022, n. 198) si compone di 24 articoli.

Le ragioni e gli effetti del Decreto Milleproroghe

Per comprendere realmente le ragioni alla base dell'adozione di questa insieme di disposizioni, bisogna anzitutto chiarire la fondamentale distinzione fra leggi, decreti legge e decreti legislativi.

Legge, decreti legge, decreti legislativi: differenze

Ciascuna tipologia rappresenta un atto normativo avente la medesima forza, in quanto risulta inferiore solamente alla Costituzione. La distinzione va effettuata guardando agli intenti per i quali ciascuna tipologia viene posta in essere.

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In merito alla legge, siamo di fronte ad uno strumento normativo "ordinario" la cui formulazione richiede spesso tempi lunghi. L'emanazione delle leggi nel nostro Paese spetta al Parlamento (costituito dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica), definito infatti come organo legislativo. La formulazione ed approvazione delle leggi segue tuttavia un iter preciso costituito da una serie di passaggi obbligati:

• ​la cosiddetta "proposta di legge" viene sottoposta al Parlamento.
• Per far sì che la proposta entri in vigore divenendo ufficialmente legge, è anzitutto necessario che entrambe le componenti del Parlamento (Camera e Senato) votino in maniera concorde il medesimo testo. Le votazioni vengono effettuate separatamente ed ogni eventuale modifica deve trovare l'approvazione di entrambe le assemblee. Attraverso questa procedura, si assicura che la decisione risulti il frutto di una riflessione equilibrata tra tutti i rappresentanti della maggioranza e della minoranza del Parlamento, ovvero tra tutti i deputati ed i senatori eletti a rappresentare il popolo italiano.

Alla luce della procedura descritta, si può intuire come la formulazione di una legge, specie quando tocca temi molto "sensibili" che vedono spesso schieramenti politici opposti, risulti un processo delicato e non di rado piuttosto lungo (in alcuni casi ci sono voluti anni per l'approvazione).

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Veniamo dunque ai decreti legge ed ai decreti legislativi. Come abbiamo già visto, anch'essi sottostanno gerarchicamente solo alla Costituzione e producono i medesimi effetti di una legge: si dicono infatti "aventi forza di legge". 

Il decreto legge è un atto emanato direttamente dal Governo (che rappresenta la componente esecutiva del Paese), per situazioni ritenute di particolare urgenza e che non sarebbero fronteggiabili con l'adeguata tempestività rivolgendosi ai consueti meccanismi per la formulazione delle leggi. Esiste tuttavia un vincolo: entro il termine di 60 giorni dall'emanazione, il decreto deve essere convertito in legge dal Parlamento poiché, se ciò non si verifica, esso decade annullando la propria efficacia anche retroattivamente.

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Per quanto concerne invece il decreto legislativo, anche quest'ultimo viene formulato dal Governo ma, a differenza del decreto legge, la sua formulazione avviene su delega da parte del Parlamento. Si tratta di una soluzione adottata quando le norme da emanare riguardano questioni molto tecniche per le quali il Parlamento non dispone delle conoscenze e competenze all'altezza di trattare adeguatamente le questioni in campo. 

I motivi del Decreto Milleproroghe

La distinzione fa leggi e decreti consente di comprendere meglio le ragioni alla base del Milleproroghe. Esso è divenuto nel tempo uno strumento atto a prorogare alcune disposizioni legislative che diversamente sarebbero scadute al termine dell'anno in corso. Questo provvedimento consente infatti al Governo di prorogare le scadenze di alcune disposizioni legislative senza la necessità di modificarle o riformularle in toto (processo che, come illustrato, comporterebbe tempi più lunghi), evitando in questo modo di rallentare i processi legislativi e di ritardare l'attuazione di alcune misure importanti che tuttavia necessiterebbero di tempistiche più ampie. 

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Il Decreto consente altresì al Governo di adottare misure urgenti volte a fronteggiare situazioni emergenziali impreviste ed eccezionali (si pensi ad esempio agli effetti delle calamità naturali).

I settori interessati dal Decreto sono numerosi, a titolo esemplificativo possiamo citare:

• ​Infrastrutture: il decreto può prorogare le scadenze per la realizzazione di opere pubbliche o per la concessione di finanziamenti per progetti infrastrutturali.
• Finanza pubblica: possono essere posticipate le scadenze per la presentazione di dichiarazioni fiscali o per la riscossione di tributi.
• Sicurezza: il provvedimento può determinare la proroga delle scadenze per l'adozione di determinate misure di sicurezza.
• Politiche sociali: possono essere interessate le scadenze per la presentazione di domande per sussidi o prestazioni sociali.
• Ambiente: si possono posticipare i termini per presentazione di piani ambientali o per la l'adozione di misure per la salvaguardia ambientale.
• Agricoltura: proroga dei termini ultimi per l'adozione di misure a sostegno del settore agricolo, come ad esempio, le scadenze per la presentazione di domande di sostegno finanziario.
  
• Cultura: prolungamento delle deadline per la presentazione di domande di sostegno finanziario per progetti culturali o per la concessione di contributi per la tutela e valorizzazione del patrimonio culturale.

Milleproroghe 2023

Anche per l'anno 2023 numerosi sono gli ambiti che conosceranno gli effetti del Milleproroghe emanato in data 29 Dicembre 2022 (D.L. n. 198/2022).

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Condividiamo dunque una panoramica generale delle aree interessate dai 24 articoli del documento:

• ​In tema di Pubblica Amministrazione, vengono protratte alcune autorizzazioni alle assunzioni già precedentemente adottate, con focus particolare su: comparto sicurezza e difesa; Vigili del Fuoco; Ministero dell'Agricoltura e della Sovranità Alimentare; Ministero dell'Economia; Ministero dell'Ambiente; agenzie ed enti pubblici.
• Per il 2023 viene autorizzato l'uso di risorse previste dalla Legge di Bilancio 2022 in un fondo di solidarietà presso il Ministero dell'Interno per un totale di dieci milioni di euro, destinato all'erogazione di contributi ai proprietari di immobili residenziali non utilizzabili a causa della loro occupazione abusiva. Sempre in tema di Interno, viene estesa fino alla fine dell'anno la validità delle licenze di guida rilasciati dal Regno Unito ai residenti sul territorio italiano. 
• In tema di Economia e Finanze, viene fissato al 30 giugno 2023 il termine per presentare le dichiarazioni IMU riferite all'anno 2021 da parte di enti pubblici e privati non commerciali. Viene inoltre prorogato per l'anno il non assoggettamento all'obbligo di fattura elettronica per gli operatori del settore sanitario, inclusi veterinari. Rispetto alla vendita di beni sui quali viene applicata l'IVA, si proroga fino all'1 Gennaio 2024 il limite per trasmettere i dati riferiti alle operazioni effettuate ciascun giorno, al totale dei corrispettivi delle operazioni imponibili ed alle imposte relative, esclusivamente tramite strumenti atti a garantire la sicurezza e l'inalterabilità dei dati, quali il POS.
• Per il settore Salute, si protrae fino a fine anno l'efficacia delle disposizioni riguardanti l'uso delle ricette elettroniche. Inoltre, si riconferma la facoltà del Ministro della Salute di distribuire i premi per il finanziamento del Servizio Sanitario Regionale, a beneficio di quelle Regioni che abbiano istituito una Centrale per gli acquisti e l'assegnazione delle gare per l'acquisizione di beni e servizi e per le Regioni che hanno introdotto misure appropriate per il bilancio.
• Istruzione e Università: gli enti locali vengono autorizzati ad usufruire di due mesi aggiuntivi per completare gli interventi e raggiungere gli obiettivi del PNRR, rispettando la scadenza europea (del 30 giugno 2023). Ci si riferisce in special modo alla realizzazione di lavori sul piano della sicurezza, ristrutturazione, riqualificazione e costruzione di edifici di proprietà comunale destinati ad asili, scuole d'infanzia e centri per i servizi alla famiglia. Inoltre, si proroga per l'anno scolastico 2023/2024 la possibilità di assegnare incarichi temporanei nelle scuole dell'infanzia paritarie utilizzando anche le graduatorie degli educatori dei servizi per l'infanzia in possesso del titolo adeguato. Infine, si estende il periodo di 180 giorni previsto per le università, alcune istituzioni che rilasciano diplomi di perfezionamento scientifico e enti di ricerca pubblici, per indire procedure per l'assegnazione di assegni di ricerca.
• Cultura: si proroga fino a giugno 2023 la possibilità per i pubblici esercizi (ad es. bar, ristoranti, ecc...) di posare temporaneamente senza preventive autorizzazioni sul suolo pubblico strutture amovibili quali ad esempio dehors, tavolini, ombrelloni, attrezzature ed arredi funzionali allo svolgimento dell'esercizio stesso.
• In tema di Giustizia, il termine entro cui gli uffici giudiziari possono continuare a utilizzare il personale dei comuni per le attività di custodia, telefonia, riparazione e manutenzione ordinaria, tramite convenzioni autorizzate dal Ministero della giustizia, è stato prorogato al 31 dicembre 2023. Inoltre, questo personale non può essere assegnato o distaccato presso altre pubbliche amministrazioni.
• Per quanto concerne il settore Lavoro e Politiche Sociali, viene prorogato il cosiddetto "contratto di espansione" (concepito come misura di supporto alle aziende volto a favorire l'esodo anticipato del personale verso la pensione) con alcune modifiche. Inoltre, la competenza esclusiva di verificare i requisiti di conformità alle disposizioni del contratto collettivo di lavoro e la congruenza del numero di richieste di ingresso di cittadini non comunitari, è stata estesa per tutto il 2023 ai consulenti del lavoro e alle associazioni datoriali maggiormente rappresentative.
• Nel settore dei Trasporti e delle Infrastrutture, viene posticipato al 2024 il divieto di circolazione per i mezzi delle categorie M2 ed M3 impiegati nel trasporto pubblico locale, mezzi a benzina o gasolio Euro 2. Viene inoltre prolungata sino alla fine dell'anno la sospensione dell'efficacia delle linee guida dei trasporti in condizioni eccezionali.
• Imprese e Made in Italy: proroga dell'Amministrazione Straordinaria per Alitalia, proroga fino a Luglio del contratto di servizio fra Ministero e RAI e dell'erogazione di contributi volti all'installazione di colonne di ricarica delle vetture elettriche. La scadenza per la consegna dei beni strumentali materiali acquistati entro il 31 dicembre 2022 è slittata al 31 dicembre 2023, sempre che l'ordine sia stato accettato dal venditore e che sia stato pagato un anticipato di almeno il 20% del prezzo.
• Relativamente a questioni facenti capo ad Esteri e Cooperazione Internazionale, si estende il sostegno in deroga alle imprese che esportano o che hanno filiali in Bielorussia, Federazione Russa ed Ucraina e l'accesso a finanziamenti a fondo perduto per le imprese che esportano.
• Difesa: proroga delle scadenze per gli adempimenti che precedono le elezioni del Consiglio della magistratura militare.
• per il Ministero dell' Agricoltura e della Sovranità Alimentare, si riconfermano i vincoli relativi agli standard chimico-fisici ed igienico-sanitari per i prodotti ortofrutticoli di IV gamma, l'obbligo di riportare sulle confezioni le informazioni a beneficio dei consumatori anche per i prodotti freschi destinati all'uomo, confezionati e pronti da consumare. 
• L'ultima categoria presa in esame è quella dello Sport: con una proroga fino all'1 Luglio 2023 delle norme legate a riordino e riforma di enti sportivi dilettantistici e professionistici. Vi è inoltre una proroga fino a fine Giugno per il mandato del Presidente e degli organi dell'Istituto per il credito sportivo. 

Milleproroghe: criticità e polemiche

In tutti questi anni non sono mancati i malumori per il ricorso abitudinario al Decreto Milleproroghe. Una prima motivazione è legata al fatto che spesso il provvedimento va a toccare tematiche molto "delicate" dal punto di vista politico, o riguardanti aspetti della vita dei cittadini spesso al centro di dibattiti politici fra opposte fazioni. Si ritiene in tal senso che le normative atte a regolare tali aspetti debbano procedere per altri percorsi.

In secondo luogo, vi sono delle ragioni per così dire più "tecniche" alla base della polemica: la Costituzione stabilisce che i decreti legge vadano utilizzati per far fronte a situazioni emergenziali specifiche, mentre spesso il contenuto del Decreto Milleproroghe è variegato e disomogeneo, finendo con l'ampliare il concetto di "emergenza". 

Fonti legislative:

• ​Art. 77 Costituzione
• Decreto Legge 29 Dicembre 2022 n. 198