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Codice appalti: cos’è e quali sono le novità?

di Redazione avvocato360
Codice appalti: cos’è e quali sono le novità?

Il codice degli appalti, o Codice dei contratti pubblici, è una normativa o meglio un testo unico in grado di disciplinare i rapporti tra la pubblica amministrazione e le società incaricate a svolgere determinate opere pubbliche.

Il Codice dei contratti pubblici rappresenta il riferimento normativo quando si tratta di opere pubbliche, in particolare di lavori, forniture e servizi svolti attraverso un contratto di appalto.
In altre parole si tratta di un testo unico, utile per disciplinare i rapporti tra la pubblica amministrazione e le aziende che intendono partecipare alla gara per aggiudicarsi il lavoro.

Le norme devono garantire il rispetto della trasparenza, della concorrenza e della meritocrazia tra i vari operatori coinvolti.

Le questioni sono molto complesse e articolate, e gli illeciti in questo settore rappresentano forse uno dei problemi che maggiormente pesano sul nostro Paese. Il fenomeno degli appalti truccati ed coinvolgimento di attività criminali, infatti, sono molto diffusi e difficili da combattere.

Per questo motivo il Codice appalti è in continua evoluzione, in quanto il legislatore deve trovare le modalità più efficaci per disciplinare un settore complesso.

Cosa sono gli appalti pubblici?

Prima di analizzare la normativa di riferimento è utile fare una premessa per capire esattamente cosa si intende per appalti pubblici. In particolare quando si tratta di dovere realizzare delle opere pubbliche è necessario indire delle gare per garantire il rispetto della trasparenza, concorrenza e meritocrazia fra le varie aziende partecipanti.

Nel nostro ordinamento la materia è disciplinata dal codice civile, dagli articoli 1655 e oltre, nei quali possiamo leggere che:

L'appalto è il contratto con il quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un'opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro.

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Il punto di svolta per il settore è stato determinato dal decreto legislativo 163/2006 cioè il cosiddetto Codice appalti, o dei contratti pubblici, realizzato per recepire la direttiva europea del 2004, poi abrogata a favore delle nuova direttiva del 2014 come vedremo nei prossimi paragrafi.

Si tratta di un cambiamento significativo, dato che negli anni precedenti le norme erano alquanto frammentate e complesse, e creavano spesso confusione e incertezza tra gli operatori.

Per comprendere a fondo l’argomento è utile distinguere le diverse attività in:

  • lavori: costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere.
  • forniture: riguardano l’acquisto o la locazione di prodotti, effettuata anche a riscatto.
  • servizi: in riferimento ad attività diverse rispetto a quelle indicate precedentemente.

Inoltre, ci possono essere ulteriori distinzioni in merito alla tipologia di appalti:

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  • a corpo: viene fissata una somma da pagare all’appaltatore, una specie di forfait per la liquidazione dell’opera, indipendentemente dall’effettiva quantità realizzata, quindi non necessariamente per lavori totalmente finiti. Si tratta di una modalità molto diffusa, dato il minimo rischio che si assume l’appaltatore, che in ogni caso ha il diritto di ricevere la somma prestabilita
  • a misura: il prezzo è variabile in base alla quantità di lavoro realizzato, solitamente viene utilizzata per lavori inferiori a 500.000 euro
  • misto a corpo e misura: caratterizzato da alcuni lavori a corpo e altri a misura
  • in economia: il corrispettivo viene stabilito calcolando il valore dei materiali impiegati e del costo della manodopera, in base alle ore effettive di lavoro. Si tratta di una opzione valida solo per certi tipi di attività.

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Assegnazione degli appalti pubblici

Fino ad ora abbiamo detto che quanto disciplinato nel oCdice dei contratti pubblici è utile a garantire il rispetto delle trasparenza, della concorrenza e della meritocrazia tra i vari operatori. Ma come vengono scelte precisamente le aziende appaltatrici?

Innanzitutto le procedure possono essere diverse, in particolare si può adottare:

  • una procedura aperta, cioè una gara d’appalto: non c’è alcuna selezione preventiva e gli operatori interessati possono partecipare liberamente inviando un’offerta. Successivamente l’ente farà una valutazione in base ai requisiti economici e tecnico-organizzativi richiesti dal bando, determinando la vittoria di dell’azienda che ha proposto l’offerta più vantaggiosa
  • una procedura ristretta: prevede diverse fasi quali l’invito, la presentazione, la valutazione delle candidature e l’assegnazione. In pratica sono presenti alcuni requisiti di partecipazione, e dopo essere stata ammessa, l’azienda può proporre un’offerta.
  • una procedura negoziata: può essere attuata solo in casi particolari, nei quali la Pubblica Amministrazione può scegliere direttamente i concorrenti da invitare.

Ad ogni modo l’operatore che vince la gara, così come previsto dal codice appalti, può stipulare un contratto e occuparsi dell’esecuzione.

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Bando di gara

I bandi di gara vengono predisposti sulla base di specifici modelli, che devono però essere approvati dall’Autorità, e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. La pubblicazione del bando può essere fatta da enti pubblici locali, governi, organismi di diritto pubblico o dall’Unione Europea.

Criteri di selezione

L’aggiudicazione solitamente viene fatta valutando due diverse tipologie di elementi, che vanno a rappresentare i criteri di selezione:

  • il prezzo più basso
  • elementi tecnici, quindi la qualità e la funzionalità proposte

In generale per potere partecipare, è necessario rispettare alcuni requisiti di carattere generale e speciale:

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  • non assoggettabilità allo stato di fallimento
  • requisiti di capacità economico finanziaria
  • requisiti di capacità tecnico professionale

La verifica viene fatta da Società Organismi di Attestazione, SOA, incaricate dall’Autorità di Vigilanza per garantire l’idoneità degli operatori, escludendo quelli non idonei.

Cos’è il Codice Appalti?

Come anticipato il cosiddetto Codice dei contratti pubblici del 2006 ha rappresentato una vera svolta in materia, andando a definire più chiaramente concetti molto complessi, che hanno spesso causato incertezza negli operatori.

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Prima di tale data la situazione era molto confusa. La prima legge sulle opere pubbliche in Italia è stata emanata nel 1865, e negli anni sono stati aggiunti svariati decreti che hanno determinato una eccessiva frammentazione della materia, costruendo un quadro normativo del tutto disarticolato.

Nel 1994 la legge Merloni ha fornito un ordinamento generale in materia di lavori pubblici, e nel 2000 sono state introdotte norme inerenti alla qualificazione delle imprese, e altre di carattere tecnico.

Ad ogni modo, la vera innovazione è avvenuta solamente in seguito alla direttiva europea del 2004, recepita in Italia attraverso il Decreto Legislativo 163/2006, ovvero il Codice dei contratti pubblici.

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Si tratta di una vera ventata di novità per il settore, un’occasione per revisionare completamente il quadro normativo italiano. Infatti, esso è diventato il nuovo testo unico per il settore delle costruzioni, sostituendo e in parte inglobando le leggi precedenti.

Possiamo dire quindi che il Codice Appalti, anche se in continua evoluzione, rappresenta il riferimento procedurale per qualsiasi tipo di contratto di appalto di lavori, servizi e forniture.

Codice Appalti: aggiornamenti

​La nuova Direttiva Europea

Nel 2014 è stata introdotta una nuova Direttiva Europea, che abroga quella precedente del 2004. Ciò ha implicato l'onere per il nostro Paese di recepire le nuove indicazioni dell’UE, andando a riformare ancora una volta il sistema normativo di riferimento.

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Gli Stati membri, infatti, devono rispettare i principi del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, con particolare attenzione alla libera circolazione di merci, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi. Da ciò derivano principi quali la parità di trattamento, la non discriminazione, la proporzionalità e la trasparenza.

La revisione del Codice Appalti è promossa da tempo dal Governo, con il sostegno di operatori del settore ed esperti. Tuttavia, a causa dell'estrema complessità normativa che caratterizza il tema, il compito si è rivelato piuttosto arduo e, il 24 Gennaio 2019, è giunta la lettera di messa in mora dell’Italia da parte della Commissione Europea, per non avere introdotto le modifiche necessarie all'allineamento con la Direttiva del 2014.

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​A seguito della messa in mora, sono stati fatti una serie di passi ulteriori per allineare le leggi che in Italia regolano gli appalti pubblici a quanto previsto dall'Unione Europea.

Legge sblocca-cantieri

Occorre indubbiamente citare il D.L. 32/2019 recante "Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici" pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 92 del 18 Aprile 2019. Tale Decreto contiene moltissimi emendamenti e va a rivedere quasi la metà degli articoli contenuti nel Codice Appalti. Non tutto il suo contenuto è stato recepito dalla successiva legge di conversione (L. 55 del 14 Giugno 2019), ma le novità introdotte sono state comunque rilevanti.

Meglio noto come "sblocca-cantieri", il decreto si è focalizzato principalmente sul tentativo di semplificazione ed accelerazione delle procedure di assegnazione degli appalti attraverso la provvisoria sospensione di norme inerenti:

  • modalità di acquisto di lavori, servizi, forniture per comuni non capoluogo di provincia tramite centrali di committenza;
  • divieto di affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione lavori (salvo alcune eccezioni);
  • l’obbligo di scegliere i commissari nell’albo degli esperti tenuto dall’ANAC.

La successiva legge di conversione ha mantenuto la ratio di fondo del decreto, intervenendo soprattutto per semplificare l'iter di assegnazione dinnanzi ad appalti di valore più basso, in special modo per i lavori.

Sono state inoltre apportate modifiche provvisorie ai meccanismi di subappalto, elevando per esempio la percentuale di prestazioni subappaltabili dal vecchio 30% al 40%. Inoltre, è stata introdotta in via permanente come motivo di esclusione dalle gare, il grave inadempimento nei confronti del subappaltatore, ove riconosciuto tramite sentenza passata in giudicato.

Viene prevista l'adozione di un Regolamento unico (di esecuzione, attuazione ed integrazione del Codice Appalti), in sostituzione delle linee guida ANAC.

Successive modifiche al Codice

Merita a tal proposito menzionare anzitutto la L. 23 Dicembre 2021, n. 238 Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2019-2020. In particolar modo, l'art. 10 interviene direttamente su tutta una serie di articoli del Codice, che vanno dalla ridefinizione delle funzioni del RUP (Responsabile Unico del Procedimento), alle disposizioni inerenti i subappalti, i motivi di esclusione, i termini di pagamento, gli operatori economici per l'affidamento dei servizi di architettura ed ingegneria.

Altrettanto rilevante in questo contesto risulta altresì il D.L. 6 Novembre 2021, n. 152 coordinato con la legge di conversione 29 dicembre 2021, n. 233, recante: "Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose." che, in un quadro più ampio, rivede anche diverse norme contenute nel Codice Appalti.

Legge Delega

Risulta necessario richiamare infine la Legge Delega n. 78/2022. La "Delega al Governo in materia di contratti pubblici" è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 24 Giugno 2022, e rappresenta un primo importante traguardo nell'ambito del PNNR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza). L'intento di questa legge consiste, da un lato, nel recepire le Direttive UE, dall'altro nel costruire una normativa più snella rispetto a quella attualmente in vigore sul tema degli appalti pubblici. Viene dunque demandato al Governo l'onere di attuare, entro sei mesi a partire dall'entrata in vigore della legge, una serie di decreti legislativi mirati a realizzare gli intenti descritti. 

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